Jakarta – Kerugian yang dialami oleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sering kali menjadi sorotan publik, terutama ketika dikaitkan dengan kerugian negara. Persepsi ini muncul karena modal BUMN berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Namun, di samping isu kerugian, peran BUMN dalam perekonomian Indonesia sangatlah penting. BUMN berfungsi sebagai agen pembangunan, menyediakan layanan publik, dan mendukung stabilitas ekonomi melalui pengelolaan sektor-sektor strategis seperti energi, transportasi, dan telekomunikasi.
Data Kementerian BUMN tahun 2023 menunjukkan bahwa BUMN berkontribusi sekitar 16% terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) Indonesia dan menyumbang lebih dari 1,6 juta lapangan kerja langsung. Selain itu, BUMN juga menyumbangkan dividen sebesar Rp80 triliun ke kas negara pada tahun yang sama.
Di berbagai negara seperti Tiongkok, BUMN seperti China National Petroleum Corporation (CNPC) berkontribusi besar dalam pembangunan energi dan infrastruktur, sementara di Brasil, Petrobras memegang peran penting dalam pengembangan industri minyak dan gas.
Namun, pemahaman mengenai kerugian BUMN telah mengalami perubahan signifikan seiring dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 yaitu perubahan ketiga Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. Perubahan tersebut menegaskan bahwa kerugian BUMN harus dipahami sebagai risiko bisnis, bukan kerugian negara, selama kerugian tersebut timbul dari keputusan bisnis yang sah dan rasional.
Dalam pelaksanaannya, hal ini memberikan kepastian hukum bagi pengelola BUMN untuk menjalankan operasional bisnis tanpa kekhawatiran akan pertanggungjawaban pidana selama tindakan tersebut mematuhi prinsip tata kelola perusahaan yang baik (GCG), uji kelayakan (due diligence), dan analisis risiko yang memadai. Ungkapnya. 2/3/25.
Data Kementerian BUMN tahun 2023 menunjukkan bahwa kerugian BUMN yang disebabkan oleh fluktuasi pasar dan risiko bisnis alami mencapai 12% dari total kerugian yang dilaporkan, namun sebagian besar dinyatakan bukan sebagai kerugian negara karena telah memenuhi parameter keputusan bisnis yang sah.
Contoh pelaksanaannya dapat dilihat pada PT Pertamina yaitu saat menghadapi fluktuasi harga minyak dunia, di mana kerugian operasional yang terjadi dianggap sebagai risiko bisnis murni. Dengan demikian, negara tidak secara otomatis bertanggung jawab atas kerugian tersebut, kecuali terdapat unsur kelalaian, penyalahgunaan wewenang, atau pelanggaran hukum. Perubahan ini juga memperjelas perlunya pemisahan peran BUMN sebagai entitas bisnis dan kepentingan publik, sehingga mendorong BUMN untuk lebih kompetitif dan profesional di pasar global.
Makna Kerugian BUMN Bukan Merupakan Kerugian Negara
Pada awalnya, kerugian BUMN dipandang sebagai kerugian negara berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Pemahaman ini mengakibatkan setiap kerugian BUMN berpotensi diperlakukan sebagai pelanggaran hukum, bahkan sebagai tindak pidana korupsi. Misalnya, dalam beberapa kasus kerugian operasional BUMN yang disebabkan oleh fluktuasi pasar atau kegagalan investasi strategis, pengelola BUMN menghadapi risiko kriminalisasi meskipun kerugian tersebut murni merupakan risiko bisnis. Namun, UU Nomor 1 Tahun 2025 mengubah paradigma tersebut. Perubahan ini memberikan pemahaman baru bahwa kerugian BUMN adalah risiko bisnis selama tidak ada pelanggaran hukum, seperti kelalaian, penyalahgunaan wewenang, atau korupsi. Hal ini memberikan kepastian hukum bagi pengelola BUMN dalam membuat keputusan bisnis tanpa dibayangi risiko kriminalisasi.
Pemahaman ini sejalan dengan prinsip good corporate governance (GCG) yang mengedepankan pengelolaan perusahaan secara profesional, transparan, dan akuntabel. Prinsip GCG meliputi akuntabilitas, tanggung jawab, transparansi, independensi, serta kewajaran dan kesetaraan. Penerapan prinsip-prinsip ini bertujuan untuk memastikan bahwa perusahaan dikelola dengan baik, pengambilan keputusan dilakukan secara objektif, serta risiko bisnis ditangani secara tepat. GCG juga berperan penting dalam membangun kepercayaan pemangku kepentingan dan menjaga keberlanjutan perusahaan dalam jangka panjang.
Contoh implementasi prinsip GCG dapat dilihat pada kasus PT Garuda Indonesia yang sempat mengalami kerugian akibat penurunan permintaan penerbangan internasional. Dalam situasi ini, kerugian yang dialami perusahaan dipandang sebagai risiko bisnis (business risk) yang wajar. Hal ini disebabkan karena keputusan bisnis yang diambil telah melalui proses pertimbangan yang sah, termasuk uji kelayakan (feasibility study) yang memadai, analisis pasar, serta proyeksi keuangan yang realistis.
Dengan mengedepankan prinsip GCG, manajemen PT Garuda Indonesia menunjukkan bahwa kerugian tersebut bukan disebabkan oleh kelalaian atau tindakan yang melanggar hukum, melainkan akibat fluktuasi pasar yang berada di luar kendali perusahaan. Risiko bisnis seperti ini merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari dunia usaha, dan selama proses pengambilan keputusan dilakukan secara profesional dan akuntabel, risiko tersebut dapat diterima sebagai konsekuensi bisnis.
Selain itu, penerapan GCG dalam kasus ini juga tercermin dari upaya perusahaan untuk memperbaiki kinerja, seperti melakukan penyesuaian rute penerbangan, efisiensi biaya operasional, dan diversifikasi layanan. Langkah-langkah ini diambil berdasarkan analisis risiko dan prospek bisnis yang komprehensif, sehingga memperkuat posisi perusahaan di industri penerbangan.
Dengan demikian, penerapan prinsip good corporate governance tidak hanya membantu perusahaan dalam mengelola risiko bisnis, tetapi juga meningkatkan daya saing dan ketahanan perusahaan terhadap tantangan eksternal.
Selain itu, data Kementerian BUMN tahun 2023 menunjukkan bahwa dari total kerugian BUMN, sekitar 12% berasal dari risiko bisnis murni, seperti volatilitas harga komoditas dan perubahan regulasi internasional. Kerugian-kerugian tersebut dinyatakan bukan sebagai kerugian negara karena memenuhi parameter keputusan bisnis yang sah.
Praktik Internasional: Studi Kasus Jerman dan Singapura
Dalam praktik internasional, Jerman dan Singapura memberikan contoh relevan. Di Jerman, perusahaan milik negara (Staatsunternehmen) diperlakukan sebagai entitas independen. Model ini didasarkan pada prinsip bahwa perusahaan tersebut beroperasi di bawah kerangka hukum korporasi yang sama dengan perusahaan swasta. Oleh karena itu, risiko bisnis, seperti kerugian akibat fluktuasi pasar atau keputusan investasi, sepenuhnya menjadi tanggung jawab perusahaan tersebut, bukan pemerintah. Contohnya adalah Deutsche Bahn, perusahaan kereta api milik negara Jerman, yang pernah mengalami kerugian akibat investasi di luar negeri. Kerugian tersebut dianggap sebagai risiko bisnis murni karena didasarkan pada keputusan strategis yang telah melalui uji kelayakan dan analisis risiko yang memadai. Pemerintah Jerman tidak bertanggung jawab secara finansial atas kerugian tersebut, kecuali ditemukan unsur pelanggaran hukum.
Di Singapura, Temasek Holdings mengelola perusahaan milik negara dengan prinsip bisnis murni. Temasek beroperasi sepenuhnya secara independen, mengelola portofolio investasi global, dan berfokus pada penciptaan nilai jangka panjang. Risiko bisnis sepenuhnya menjadi tanggung jawab perusahaan, dan kerugian yang terjadi karena keputusan investasi dianggap sebagai bagian dari risiko bisnis yang sah. Misalnya, ketika Temasek mengalami kerugian akibat investasi di sektor perbankan internasional selama krisis keuangan global, kerugian tersebut tidak dikaitkan dengan kerugian negara. Hal ini karena keputusan investasi telah memenuhi prinsip kehati-hatian, uji kelayakan yang ketat, dan analisis risiko yang komprehensif. Praktik Temasek menunjukkan bahwa pemisahan antara risiko bisnis dan tanggung jawab publik menciptakan iklim bisnis yang sehat dan inovatif.
D. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 dan Implikasinya
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Badan Usaha Milik Negara (BUMN) memiliki implikasi signifikan dalam memperjelas batasan antara risiko bisnis BUMN dan tanggung jawab publik. Perubahan ini berfungsi sebagai landasan hukum yang memberikan kepastian dan perlindungan bagi pengelola BUMN, terutama direksi dan komisaris, dalam mengambil keputusan strategis. Penegasan bahwa kerugian akibat keputusan bisnis yang rasional, berdasarkan pertimbangan komersial dan analisis yang memadai, tidak dapat dikategorikan sebagai kerugian negara menjadi aspek krusial. Artinya, selama keputusan tersebut telah memenuhi parameter keputusan bisnis yang sah, tanggung jawab hukum atas kerugian bisnis tidak dapat dibebankan secara pidana kepada pengelola BUMN.
Perubahan ini memperjelas parameter keputusan bisnis yang sah, yang mencakup:
Penerapan prinsip kehati-hatian (prudential principles): Setiap keputusan harus didasarkan pada pertimbangan risiko dan prospek bisnis yang realistis.
Uji kelayakan (due diligence): Melibatkan proses analisis menyeluruh terhadap aspek hukum, keuangan, dan operasional sebelum pengambilan keputusan.
Penerapan prinsip Good Corporate Governance (GCG): Menjamin pengelolaan BUMN dilakukan secara profesional, transparan, dan akuntabel, dengan memperhatikan kepentingan pemangku kepentingan.
Dengan parameter tersebut, BUMN kini memiliki ruang gerak yang lebih luas untuk mengambil keputusan bisnis yang berorientasi pada pertumbuhan dan daya saing, tanpa kekhawatiran akan kriminalisasi keputusan yang sah. Hal ini diharapkan mendorong BUMN untuk lebih agresif dan inovatif dalam mengeksplorasi peluang bisnis, sehingga dapat memberikan kontribusi optimal terhadap perekonomian nasional.
Selain itu, Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2016 tentang Perubahan atas PP Nomor 44 Tahun 2005 serta Peraturan Menteri BUMN Nomor PER-02/MBU/2010 tentang Tata Kelola Perusahaan yang Baik (Good Corporate Governance) di BUMN turut memperkuat posisi ini. Kedua peraturan tersebut mengatur secara tegas tanggung jawab direksi dan komisaris, serta memastikan pembagian wewenang dan tanggung jawab yang jelas antara pengurus BUMN dan pemilik modal (pemerintah).
Di sisi lain, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) secara eksplisit membedakan kerugian akibat risiko bisnis dari kerugian akibat tindak pidana. Pembeda ini penting untuk menghindari tumpang tindih antara ranah hukum bisnis dan pidana, sehingga mencegah pengelola BUMN dari kriminalisasi atas kerugian bisnis yang sah dan wajar.
Dalam praktik internasional, Jerman dan Singapura telah membuktikan bahwa pemisahan yang jelas antara risiko bisnis dan tindak pidana memberikan perlindungan hukum yang proporsional bagi pengelola perusahaan milik negara. Jerman, misalnya, menerapkan standar tinggi dalam business judgment rule yang melindungi manajemen dari tanggung jawab hukum atas keputusan bisnis selama keputusan tersebut diambil dengan niat baik dan atas dasar informasi yang memadai. Singapura, di sisi lain, mendorong kebijakan serupa melalui regulasi yang mendukung inovasi bisnis di BUMN tanpa mengorbankan prinsip-prinsip tata kelola.
Penerapan model serupa di Indonesia, diharapkan dapat:
Menciptakan iklim bisnis yang sehat dan kompetitif bagi BUMN.
Mengurangi risiko kriminalisasi keputusan bisnis, sehingga pengelola BUMN lebih berani mengambil langkah-langkah strategis.
Meningkatkan kepercayaan investor, baik domestik maupun internasional, terhadap BUMN Indonesia.
Dengan demikian, Undang – Undang tersebut diharapkan tidak hanya memperkuat fondasi hukum BUMN, tetapi juga mendorong profesionalisme, inovasi, dan pertumbuhan bisnis yang berdampak positif terhadap perekonomian nasional.
Pelaksanaan Pemisahan Risiko Bisnis dan Tanggung Jawab Publik
Dalam pelaksanaannya, pemisahan antara risiko bisnis dan tanggung jawab publik pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) mengharuskan penerapan prinsip Good Corporate Governance (GCG) secara ketat dan konsisten. Prinsip ini menjadi fondasi utama dalam memastikan bahwa setiap keputusan bisnis yang diambil didasarkan pada pertimbangan yang matang, terukur, dan sesuai dengan kepentingan korporasi. Keputusan bisnis yang diambil tanpa dasar yang kuat, meskipun merugi, berisiko dikategorikan sebagai kelalaian atau bahkan pelanggaran hukum.
Setiap keputusan bisnis BUMN, khususnya yang melibatkan investasi besar atau pengembangan strategis, wajib melalui proses:
Uji kelayakan (due diligence) secara menyeluruh, mencakup aspek hukum, keuangan, dan operasional.
Analisis risiko yang komprehensif, untuk mengukur potensi kerugian dan peluang yang tersedia.
Evaluasi dampak jangka panjang, baik terhadap pertumbuhan perusahaan maupun kontribusinya terhadap perekonomian nasional.
Jika setelah seluruh proses tersebut dijalankan dan keputusan bisnis tetap berujung pada kerugian, kerugian tersebut dianggap sebagai bagian dari risiko bisnis, bukan kerugian negara. Ini karena keputusan tersebut telah diambil berdasarkan pertimbangan bisnis yang sah dan rasional.
Contoh nyata dapat dilihat pada PT Garuda Indonesia, yang sempat mengalami kerugian akibat penurunan permintaan penerbangan internasional. Keputusan untuk mempertahankan rute internasional dilakukan berdasarkan analisis pasar dan proyeksi bisnis yang valid. Ketika kerugian terjadi, hal tersebut dikategorikan sebagai risiko bisnis, bukan kerugian negara, karena keputusan tersebut telah memenuhi prinsip kehati-hatian dan uji kelayakan.
Dalam praktik internasional, Jerman dan Singapura memberikan gambaran konkret mengenai pelaksanaan pemisahan ini:
Jerman: Ketika perusahaan milik negara menghadapi kerugian karena penurunan permintaan pasar, kerugian tersebut tidak dipertanggungjawabkan kepada pemerintah. Hal ini didasarkan pada konsep business judgment rule, di mana manajemen dilindungi dari tuntutan hukum selama keputusan diambil secara rasional, informatif, dan beritikad baik.
Singapura: Temasek Holdings, sebagai perusahaan investasi milik negara, beroperasi secara independen. Jika Temasek mengalami kerugian bisnis, kerugian tersebut sepenuhnya menjadi tanggung jawab perusahaan, bukan pemerintah. Model ini berhasil menciptakan budaya bisnis yang profesional, di mana risiko bisnis dipahami sebagai bagian dari dinamika usaha dan tidak mengurangi pentingnya akuntabilitas dan transparansi.
Penguatan Akuntabilitas dan Transparansi
Meskipun risiko bisnis dipisahkan dari tanggung jawab publik, akuntabilitas dan transparansi tetap menjadi pilar utama dalam pengelolaan BUMN. Dalam konteks ini, pengawasan internal dan eksternal diperkuat melalui:
Audit internal berkala untuk memantau kepatuhan terhadap prosedur dan prinsip GCG.
Pengawasan eksternal oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk mencegah potensi penyalahgunaan kewenangan.
Keterlibatan dewan komisaris dan pemegang saham dalam pengambilan keputusan strategis, guna memastikan proses tata kelola yang transparan dan akuntabel.
Dengan demikian, BUMN dapat beroperasi secara adaptif dan profesional, merespons dinamika pasar tanpa harus khawatir terhadap kriminalisasi atas kerugian bisnis yang sah. Model pemisahan ini diharapkan mampu mendorong BUMN menjadi perusahaan yang kompetitif, berdaya saing global, dan berkontribusi maksimal terhadap pembangunan ekonomi nasional, tanpa mengabaikan akuntabilitas publik.
Kesimpulan
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang BUMN merupakan tonggak penting dalam pemisahan kerugian BUMN sebagai risiko bisnis dari kerugian negara. Dengan dukungan regulasi yang jelas dan penerapan tata kelola yang baik, BUMN diharapkan dapat mengambil keputusan bisnis yang inovatif dan berani tanpa takut terjerat masalah hukum. Praktik di Jerman, Cina dan Singapura membuktikan bahwa pemisahan ini tidak hanya meningkatkan kinerja BUMN, tetapi juga memperkuat kepercayaan publik terhadap pengelolaan perusahaan milik negara. Dengan demikian, pemisahan ini menjadi landasan penting dalam menciptakan iklim bisnis yang sehat dan akuntabel di Indonesia.
