Oleh: Prof. Dr. Dadang Suwanda, S.E., M.M., M.Ak., Ak., CA.
Guru Besar Manajemen Pemerintahan Daerah, Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN)
Dalam waktu kurang dari dua bulan, pemerintah pusat mengambil dua langkah penting untuk merespons tekanan fiskal pemerintah daerah. Pada awal Agustus 2026, pemerintah menerbitkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 198 Tahun 2026 yang antara lain mengatur penyesuaian Dana Alokasi Umum (DAU), penyelesaian kurang bayar Dana Bagi Hasil (DBH), dan penyaluran Treasury Deposit Facility (TDF). Pada akhir September, dalam pembahasan APBN 2027, pemerintah dan DPR menyepakati pengalokasian anggaran pusat sekitar Rp23 triliun untuk kebutuhan gaji atau honorarium Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) yang bekerja di lingkungan pemerintah daerah.
Kedua kebijakan tersebut muncul dari tekanan yang sama: ruang fiskal daerah semakin sempit, sementara kewajiban belanja pegawai terus meningkat.
Namun, keduanya tidak boleh dipahami sebagai kebijakan yang sama.
Perbedaan itu penting karena masa depan keuangan daerah tidak hanya ditentukan oleh berapa besar uang yang ditransfer pemerintah pusat, tetapi oleh siapa yang menanggung kewajiban, siapa yang memiliki kewenangan, dan bagaimana pelayanan publik tetap terlindungi.
Pada 5 Agustus 2026, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menyampaikan bahwa terdapat 79 pemerintah daerah yang diperkirakan tidak mampu memenuhi belanja pegawai dengan kebutuhan sekitar Rp3,5 triliun hingga Rp3,7 triliun. Jika kebutuhan belanja lainnya diperhitungkan, kebutuhan 79 daerah tersebut mencapai sekitar Rp14 triliun. Bahkan kebutuhan alokasi yang belum tertutup di 409 daerah diperkirakan mendekati Rp20 triliun.
Angka-angka tersebut menunjukkan bahwa persoalan fiskal daerah bukan lagi sekadar persoalan efisiensi perjalanan dinas, rapat, atau belanja administratif. Pada sebagian daerah, persoalannya sudah menyentuh kemampuan dasar untuk membayar pegawai dan mempertahankan pelayanan publik.
Jangan Campurkan Hak Daerah dengan Bantuan Pusat
Di sinilah Keputusan Menteri Keuangan Nomor 198 Tahun 2026 perlu dibaca secara lebih cermat.
Paket kebijakan tersebut terdiri atas beberapa instrumen dengan karakter berbeda. Ada penyesuaian DAU, penyelesaian kurang bayar DBH, tambahan kurang bayar DBH, serta penyaluran TDF setelah masa penahanan berakhir.
Kesalahan yang sering terjadi adalah menjumlahkan seluruhnya sebagai “bantuan pusat kepada daerah”.
Padahal, kurang bayar DBH bukan bantuan. Ia merupakan penyelesaian kewajiban pemerintah pusat atas hak daerah yang belum dibayarkan. Tambahan DAU merupakan dukungan fiskal berdasarkan kebijakan pemerintah. Sementara TDF pada dasarnya merupakan pencairan kembali saldo yang sebelumnya ditahan.
Perbedaan tersebut bukan sekadar persoalan terminologi. Ia menentukan bagaimana pemerintah daerah menyusun proyeksi fiskalnya.
Rincian yang dipublikasikan KPPN Sukabumi pada 14 Agustus 2026, misalnya, menunjukkan tambahan DAU sekitar Rp8,859 triliun, kurang bayar DBH sekitar Rp5,058 triliun, dan TDF sekitar Rp226,3 miliar. Totalnya sekitar Rp14,144 triliun untuk 522 daerah.
Sementara angka sekitar Rp18,9 triliun dan Rp19,14 triliun yang muncul dalam komunikasi publik memiliki cakupan komponen dan kelompok daerah yang berbeda.
Ketiga angka tersebut tidak serta-merta bertentangan. Masalahnya adalah ketika angka agregat dipahami tanpa penjelasan mengenai komponennya.
Bagi masyarakat umum, perbedaan itu mungkin terlihat sebagai persoalan akuntansi. Bagi kepala daerah, perbedaannya sangat menentukan. Sebab tidak semua uang yang masuk pada 2026 dapat diasumsikan sebagai sumber penerimaan yang akan berulang pada 2027.
Kurang bayar DBH menyelesaikan kewajiban masa lalu. TDF bersifat pencairan saldo. Tambahan DAU merupakan kebijakan yang dapat berubah. Karena itu, pemerintah daerah tidak boleh membangun anggaran jangka menengah dengan asumsi bahwa seluruh paket dukungan tersebut akan kembali dalam bentuk dan besaran yang sama.
Persoalan Sesungguhnya Ada pada Struktur
Lebih jauh lagi, tekanan fiskal daerah memperlihatkan persoalan yang lebih mendasar dalam hubungan keuangan pusat dan daerah.
Selama ini terdapat pemisahan antara keputusan mengenai jumlah pegawai dengan pihak yang membayar gajinya. Kebijakan kepegawaian nasional menentukan formasi dan kebutuhan ASN, sementara sebagian besar konsekuensi pembiayaannya berada dalam APBD.
Ketika pemerintah pusat kemudian mengambil alih pembiayaan gaji PPPK melalui APBN, terjadi perubahan penting dalam struktur fiskal.
Langkah tersebut dapat dipahami karena kebijakan penataan tenaga non-ASN merupakan bagian dari kebijakan nasional. Jika keputusan kepegawaian lahir dari kebijakan nasional, maka pembagian beban pembiayaannya memang perlu ditata kembali.
Namun, pengalihan pembiayaan seharusnya berjalan bersama pengaturan kewenangan.
Jangan sampai pihak yang menentukan jumlah dan formasi pegawai berbeda dengan pihak yang menanggung pembiayaannya, sementara kebutuhan pelayanan di lapangan tetap berubah-ubah.
Dalam manajemen keuangan publik, kondisi semacam itu dapat menciptakan insentif yang tidak sejalan. Karena itu, pembiayaan PPPK melalui APBN perlu disertai dengan mekanisme yang menghubungkan kebutuhan pegawai, standar pelayanan, formasi, dan kemampuan fiskal secara lebih erat.
Pertanyaan pentingnya bukan sekadar siapa yang membayar gaji, melainkan siapa yang menentukan berapa banyak pegawai yang diperlukan dan berdasarkan standar pelayanan apa.
Dua Angka yang Ditunda Jangan Sampai Hilang
Persoalan lain yang tidak kalah penting adalah penundaan penerapan dua ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Ketentuan mengenai batas maksimum belanja pegawai 30 persen dan batas minimum belanja infrastruktur pelayanan publik 40 persen pada dasarnya dirancang untuk mengubah struktur APBD.
Tujuannya jelas: pemerintah daerah tidak boleh terlalu banyak menghabiskan anggaran untuk membiayai dirinya sendiri, sementara anggaran yang menghasilkan pelayanan publik justru terbatas.
Ketika UU tersebut disusun, rata-rata belanja pegawai daerah berada di sekitar 37 persen APBD, sedangkan belanja infrastruktur sekitar 21 persen.
Artinya, dua angka tersebut bukan sekadar target administratif. Keduanya merupakan instrumen untuk mendorong perubahan orientasi APBD: dari anggaran yang terlalu berat membiayai birokrasi menuju anggaran yang lebih banyak menghasilkan pelayanan bagi masyarakat.
Karena itu, penundaan penerapan kedua batas tersebut dapat dipahami dalam situasi ketika banyak daerah belum mampu memenuhi ketentuannya.
Namun, penundaan tenggat tidak boleh berubah menjadi penghilangan tujuan.
Jika batas 30 persen ditunda karena realitas belanja pegawai memang belum memungkinkan, maka pemerintah harus memastikan bahwa relaksasi tersebut tidak menjadi alasan bagi belanja birokrasi untuk terus membesar.
Demikian pula, ketika batas minimal belanja infrastruktur pelayanan publik ditunda, harus ada instrumen lain yang memastikan belanja produktif dan pelayanan dasar tidak terdesak oleh belanja rutin.
Pengawasan APBD tidak otomatis hilang karena penundaan kedua angka tersebut. Masih terdapat dokumen perencanaan daerah, standar pelayanan minimal, ketentuan sektoral, serta mekanisme evaluasi APBD.
Tetapi justru karena rambu numeriknya sementara dilonggarkan, pemerintah perlu membangun ukuran baru yang lebih transparan.
Dari Berapa Triliun Menjadi Apa yang Berubah?
Inilah pertanyaan yang menurut saya lebih penting.
Selama ini diskusi mengenai hubungan fiskal pusat dan daerah terlalu sering berhenti pada pertanyaan: berapa triliun rupiah yang ditransfer?
Padahal ukuran keberhasilan kebijakan fiskal bukan semata-mata besarnya dana yang dialokasikan.
Pertanyaan yang lebih penting adalah: apakah setelah dana tersebut dialokasikan, kondisi pelayanan masyarakat menjadi lebih baik?
Untuk menjawabnya, setidaknya terdapat empat indikator.
Pertama, berapa daerah yang masih mengalami kekurangan untuk membayar PPPK setelah dukungan fiskal 2026 disalurkan?
Kedua, berapa besar beban yang benar-benar berpindah dari APBD ke APBN pada 2027?
Ketiga, apakah ruang fiskal yang terbebaskan kemudian digunakan untuk meningkatkan pelayanan dasar, pemeliharaan aset, infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan kebutuhan publik lainnya?
Keempat, apakah rasio belanja pegawai daerah dapat kembali dikendalikan secara bertahap setelah masa relaksasi?
Pertanyaan tersebut jauh lebih bermakna daripada sekadar memperdebatkan angka Rp18,9 triliun, Rp19,14 triliun, atau Rp23 triliun.
Sebab alokasi anggaran, penyaluran dana, dan realisasi belanja adalah tiga hal yang berbeda.
Alokasi menunjukkan keputusan kebijakan. Penyaluran menunjukkan arus kas. Realisasi menunjukkan apa yang benar-benar terjadi.
Pada akhirnya, masyarakat tidak menggunakan angka alokasi. Masyarakat menggunakan sekolah, rumah sakit, jalan, transportasi, air bersih, layanan administrasi, dan berbagai pelayanan publik lainnya.
Jangan Sampai Relaksasi Menjadi Normal Baru
Kebijakan pemerintah pusat untuk menjaga kesinambungan penggajian PPPK patut ditempatkan sebagai bagian dari masa transisi.
Tidak ada manfaatnya memaksakan daerah memenuhi batas belanja ketika kewajiban gaji yang harus dibayar memang tidak dapat dihindari. Pemutusan atau penghentian pembayaran kepada guru dan tenaga kesehatan PPPK justru dapat mengganggu pelayanan publik.
Namun, penyelesaian jangka pendek tidak boleh kehilangan desain jangka panjang.
Jika pemerintah mengambil alih sebagian beban gaji PPPK, maka daerah harus memiliki ruang fiskal baru. Ruang tersebut harus dapat dilihat dalam APBD dan harus dapat ditelusuri ke mana penggunaannya.
Dengan kata lain, pemerintah perlu menghitung ruang fiskal bersih: kewajiban yang diambil alih oleh pusat dikurangi kewajiban yang tetap menjadi tanggungan daerah dan memperhitungkan perubahan transfer yang relevan.
Tanpa ukuran tersebut, sulit mengetahui apakah pengambilalihan gaji benar-benar memperbaiki kapasitas fiskal daerah atau hanya menggeser pos pengeluaran dari satu tingkat pemerintahan ke tingkat pemerintahan lainnya.
Karena itu, setidaknya tiga hal perlu segera dilakukan.
Pertama, pemerintah perlu mempublikasikan peta beban PPPK setiap daerah dan besaran kewajiban yang benar-benar berpindah ke APBN.
Kedua, perlu disusun ukuran ruang fiskal bersih setiap daerah setelah perubahan pembiayaan tersebut.
Ketiga, selama masa relaksasi, rasio belanja pegawai dan perkembangan belanja pelayanan publik perlu dilaporkan secara berkala.
Ketiganya sebenarnya bukan pekerjaan yang membutuhkan perubahan besar dalam sistem pemerintahan. Data kepegawaian dan data fiskal sudah tersedia. Yang dibutuhkan adalah konsistensi untuk menghubungkannya dan membuka hasilnya kepada publik.
Menata Ulang Hubungan Fiskal Pusat dan Daerah
Dua kebijakan yang lahir dalam rentang waktu hanya 55 hari tersebut pada dasarnya memperlihatkan satu persoalan besar: hubungan fiskal pusat dan daerah sedang memasuki fase penataan ulang.
Kebijakan Agustus 2026 terutama berfungsi menjaga likuiditas daerah dan menyelesaikan kewajiban tertentu. Kebijakan APBN 2027 mengenai pembiayaan PPPK berpotensi mengubah struktur pembiayaan secara lebih permanen.
Yang pertama bersifat penyelesaian dan penyangga. Yang kedua berpotensi menjadi desain baru pembagian beban.
Karena itu, keduanya tidak tepat jika hanya disebut sebagai “bantuan pusat”.
Ada hak daerah yang sedang dibayarkan. Ada dukungan fiskal yang diberikan. Ada saldo yang dicairkan. Dan ada kewajiban belanja yang mulai dipindahkan ke tingkat pemerintahan yang berbeda.
Memahami perbedaan tersebut penting agar pemerintah daerah tidak salah menghitung kapasitas fiskalnya dan masyarakat tidak salah menilai hasil kebijakan.
Pada akhirnya, ukuran keberhasilan bukanlah seberapa besar pemerintah pusat mengirimkan uang kepada daerah.
Ukuran keberhasilannya adalah apakah setelah seluruh perubahan tersebut, pemerintah daerah memiliki ruang fiskal yang lebih sehat, kewenangan yang lebih jelas, belanja yang lebih produktif, dan kemampuan yang lebih kuat untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Jika itu yang terjadi, maka relaksasi dapat menjadi jembatan menuju penataan fiskal yang lebih sehat.
Tetapi jika relaksasi hanya menjadi cara untuk menunda persoalan yang sama dari tahun ke tahun, maka tekanan fiskal daerah hanya berpindah waktu.
Dan pada saat itu, persoalannya bukan lagi berapa besar uang yang dikirim pusat, melainkan apakah sistem hubungan keuangan pusat dan daerah telah dirancang dengan benar.
Penulis adalah Guru Besar Manajemen Pemerintahan Daerah Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN), dengan fokus kajian pada manajemen keuangan pemerintah daerah dan hubungan fiskal pusat-daerah.
